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RAPPORT FAIT AU NOM
DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR
LE PROJET DE LOI (n° 1499)
portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur
des Français Rapatriés
Document mis en distribution
le 10 juin 2004 N° 1660
ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée
nationale le 8 juin 2004.
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES
ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI (n° 1499) portant reconnaissance
de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés,
PAR M. Christian KERT, Député.
INTRODUCTION
I.- RÉTABLIR L'ÉQUITÉ ENTRE LES RAPATRIÉS
II.- POURSUIVRE L'EFFORT DE SOLIDARITÉ
ENVERS LES HARKIS
III.- RECONNAÎTRE L'OEUVRE FRANÇAISE
OUTRE-MER
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I.- DISCUSSION GÉNÉRALE
II.- EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er : Reconnaissance
de la Nation pour l'oeuvre accomplie par la France dans les anciens départements
français d'Algérie, au Maroc et en Tunisie ainsi que dans
les territoires placés antérieurement sous la souveraineté
française
Après l'article 1er
Article additionnel après l'article 1er : Enseignement de l'histoire
de la présence française outre-mer notamment en Afrique
du Nord 25
Après l'article 1er
Article additionnel après l'article 1er : Interdiction de toute
allégation injurieuse envers une personne à raison de sa
qualité de harki.
Après l'article 1er
Article 2 : Ouverture d'un droit
d'option en faveur des harkis entre la revalorisation de l'allocation
de reconnaissance et le versement d'un capital.
Après l'article 2
Article 3 : Prorogation des aides
au logement en faveur des harkis.
Après l'article 3
Article 4 : Extension du bénéfice
des mesures prévues aux articles 2 et 3 du projet de loi aux harkis
qui n'ont pas acquis la nationalité française avant le 10
janvier 1973 bien qu'ayant continuellement résidé sur le
territoire de la communauté européenne.
Article additionnel après l'article 4 : Bourses complémentaires
de l'éducation nationale en faveur des enfants de harkis.
Article additionnel après l'article 4 : Mesures en faveur de la
formation professionnelle et de l'emploi des enfants de harkis.
Article additionnel après l'article 4 : Rapport sur la situation
sociale des enfants de harkis.
Après l'article 4
Article 5 : Restitution aux rapatriés
des sommes précédemment prélevées au titre
de différentes lois d'indemnisation.
Après l'article 5.
Article 6 : Reconstitution des droits
à la retraite des « exilés politiques » salariés
du secteur privé sur le modèle du dispositif prévu
pour les agents publics.
Après l'article 6
TABLEAU COMPARATIF
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA
COMMISSION
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
INTRODUCTION
Dans les choses de la politique et de l'histoire, il y a des héritages
auxquels on ne peut pas renoncer.
Douze millions de kilomètres carrés - une étendue
vaste comme vingt fois le territoire national actuel - répartis
sur les quatre continents, près de cent trois millions d'habitants,
tels étaient, à la veille de la Seconde guerre mondiale,
les contours géographiques et humains de l'empire colonial français.
Deuxième empire colonial au monde après celui de la Grande-Bretagne,
la France est, une fois le processus de décolonisation achevé,
le premier pays européen pour le nombre des rapatriés :
1,6 million de personnes parmi lesquelles 400 000 sont dépossédées
de tout ou partie de leur patrimoine.
Un héritage fait de chiffres mais aussi de symboles... Dans ce
vaste mouvement de flux et de reflux, de conquêtes et de cessions,
tous les territoires ne sont pas à égalité. Certains
plus que d'autres sont chers au coeur des Français qui les ont
alors vu s'éloigner avec plus de douleur. Dans l'intensité
de l'attachement, il entre de l'histoire autant que de la géographie.
Parce qu'ils font face à la France, sur l'autre rive de la Méditerranée,
les territoires du Maghreb font partie de ceux-là ; l'indépendance
du Maroc, de la Tunisie et singulièrement celle de l'Algérie
appartiennent à ces héritages dont le temps n'efface pas
la mémoire...
Le XXe siècle a basculé sans que les métropolitains
aient pu clore le dossier algérien. Deux populations ont vécu
le même drame : les rapatriés d'origine européenne
et les rapatriés harkis ont laissé là-bas une partie
de leurs biens et beaucoup de témoignages heureux de leur enfance.
Quarante-deux ans après l'indépendance, ils ont tous compris
que l'histoire ne leur rendra pas totalement justice car la loi, quelle
que soit sa force, ne leur rendra ni leurs territoires perdus ni leur
enfance ensoleillée ni même ce sentiment qu'ils éprouvaient
de vivre une aventure humaine parce qu'elle était partagée
par des communautés aux modes d'existence si différents.
Quarante-deux ans après, ils ont tous donné raison à
Albert Camus lorsqu'il écrivait : « on ne vit pas toujours
de lutte, il y a l'histoire, il y a autre chose, le simple bonheur, la
passion des êtres, la beauté naturelle » ; et tous
se sont attelés à ce chantier de reconquête d'eux
mêmes.
Mais la communauté nationale, elle, n'a pas achevé son chantier.
Elle n'a pas dit avec force sa reconnaissance des souffrances éprouvées
et des sacrifices endurés. Elle n'a pas encore corrigé ce
sentiment d'abandon dans lequel se sont sentis enfermées tant de
familles harkis. Elle n'a pas encore apporté suffisamment d'apaisement
à ceux que leur action au coeur des évènements a
rejeté en exil et dont on sait qu'ils ont besoin d'être graciés
pour revivre et retrouver une patrie dans laquelle ils se sentent acceptés.
Nous n'avons pas assez dit aux familles des disparus que les leurs ne
resteraient pas les oubliés d'une histoire aux dimensions d'un
drame antique. Nous n'avons pas assez dit aux nôtres que, quelles
que soient les balles qui ont tué leurs proches, leur mémoire
devait être honorée.
Le temps est venu de dire cela aux deux populations rapatriées
unies dans une communauté de destin. Plus que des avantages matériels
dont les rapatriés sentent bien confusément que le temps
économique ne leur est pas propice, ceux-ci ont d'abord besoin
de voir inscrire leur œuvre et sa mémoire dans les tables
de la loi.
C'est ce que le projet de loi qui nous est présenté se propose
de faire. Le rapporteur, fidèle à la demande de nombreux
parlementaires, demandera à ce que soit complétée
cette première volonté.
Pour le reste, pour la reconnaissance matérielle, ce projet de
loi vient opportunément parfaire l'oeuvre des lois précédentes.
Certains diront que ce texte ne va pas assez loin. Il représente
cependant, selon les estimations fournies par la mission interministérielle
aux rapatriés (MIR), un engagement de près d'un milliard
d'euros, somme qui est loin d'être négligeable.
Surtout ce texte s'inscrit dans le droit fil des propos qui se sont tenus
lors du débat sur les rapatriés inscrit à l'ordre
du jour de l'Assemblée nationale le 2 décembre dernier à
l'initiative du gouvernement de Jean-Pierre Raffarin(1). Ce jour-là,
après avoir rappelé la mémoire que nous avions de
la présence en 1961 et en 1962 d'un vice-président de l'Assemblée
nationale, d'une haute stature morale, le Bachaga Boualem, ce jour-là,
avec beaucoup de dignité et de sincérité, les députés
sont venus dire que les oublis et les injustices qui restent à
résoudre, continuent encore à les révolter.
Le projet de loi portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale
en faveur des Français rapatriés est né de cette
révolte. La représentation nationale va oeuvrer au cours
de débats pour qu'enfin puisse diminuer l'amertume, le sentiment
d'injustice, la détresse parfois des hommes issus de ces deux populations
rapatriées dont on voit bien que quelque chose a été
cassé en eux par le spectacle des années qu'ils ont vécu.
En d'autres termes, la représentation nationale va plaider pour
ce qui est le fondement de son engagement et dont on ressent dans ce dossier
si humain, si sensible, l'impérieuse nécessité :
aider les rapatriés à s'orienter vers une vie normale dans
ce qu'elle a de projection vers l'avenir et de promesse de progrès
mais respectueuse des fondations de son histoire.
Depuis deux ans, l'action du gouvernement s'efforce de poursuivre cet
objectif. La création de la mission interministérielle aux
rapatriés (MIR) en septembre 2002, l'installation du Haut conseil
des rapatriés (HCR), instance de dialogue et de propositions composée
de représentants des rapatriés, la publication en septembre
2003 d'un rapport rédigé par M. Michel Diefenbacher, député
du Lot-et-Garonne, sur la demande du Premier ministre, M. Jean-Pierre
Raffarin, chargé de faire le point sur les dispositifs existants
en faveur des rapatriés et de tracer des perspectives d'avenir
et, enfin, le débat organisé au Parlement, toutes ces actions
participent de cette volonté.
Le présent projet de loi s'inscrit dans cette ligne. Texte d'aboutissement,
il envisage la question avec réalisme et sans démagogie
; texte d'ampleur aussi puisque, pour la première fois, un projet
de loi traite ensemble et sans distinction d'aucune sorte les rapatriés
dans leur communauté de destin aussi bien du point de vue du droit
à indemnisation que de la politique de la mémoire.
Assurément, les dispositions contenues dans le présent projet
de loi n'ont pas vocation à renouveler les principes du droit à
réparation des rapatriés. Depuis 1961 et le vote de la loi
fondatrice en la matière (2) tout un arsenal législatif
et réglementaire a été mis en place soutenu par un
engagement financier considérable de l'Etat estimé, sur
les quarante dernières années, à plus de 31 milliards
d'euros. L'ambition de ces dispositions est de veiller à ce qu'elles
répondent à une seule exigence : l'équité
entre les rapatriés.
Le rapporteur souscrit à cette démarche et entend que le
projet de loi la traduise effectivement en matière de contribution
à l'indemnisation des rapatriés (I) et de la population
harkie (II) ainsi qu'en matière de politique de la mémoire
(III).
I.- RÉTABLIR L'ÉQUITÉ ENTRE LES RAPATRIÉS
Le présent projet de loi vise tout d'abord à mettre fin
à une situation jugée, à juste titre, inique par
les rapatriés. En même temps qu'elle instituait, pour la
première fois, une contribution nationale à l'indemnisation
des Français dépossédés de leurs biens situés
dans un territoire antérieurement placé sous la souveraineté,
le protectorat ou la tutelle de la France, la loi n° 70-632 du 15
juillet 1970 mettait en place un mécanisme qui, pour répondre
à une certaine logique, a cependant abouti à des effets
pervers à rebours des intentions du législateur de l'époque.
Sans entrer dans le détail d'une mesure dont on trouvera les tenants
et les aboutissants explicités dans la seconde partie de ce rapport,
rappelons toutefois que l'article 46 de la loi de 1970 susmentionnée
prévoyait qu'avant tout paiement la contribution nationale à
l'indemnisation créée par la loi était affectée
au remboursement des prêts qui avaient été consentis
par l'Etat ou par un organisme de crédit ayant passé une
convention avec l'Etat au rapatrié au moment de sa réinstallation.
Étant donné la situation financière pour le moins
précaire dans laquelle se sont retrouvés nombre de rapatriés
au moment de leur retour en métropole, le remboursement des dettes
contractées auprès de l'Etat a dans certains cas absorbé
l'ensemble de l'indemnisation. Plus grave encore, face à la dégradation
de la situation économique consécutive au rapatriement,
l'Etat a mis en place, à partir de 1982, des mesures d'allégements
et d'effacement de dettes de sorte qu'une iniquité s'est créée
entre les rapatriés indemnisables qui, par le biais des prélèvements,
ont dû rembourser tout ou partie de leurs prêts et les rapatriés
non indemnisés qui ont pu bénéficier de l'effacement
total de leurs prêts.
Le présent projet de loi remédie à cette iniquité
en procédant à la restitution aux bénéficiaires
des indemnisations, ou le cas échéant à leurs ayants
droit, des sommes prélevées sur les indemnisations et en
étendant ce mécanisme de reversement aux prélèvements
similaires appliqués aux rapatriés de Tunisie (article 5).
De la même façon, il prévoit que les droits à
la retraite des « exilés politiques » salariés
du secteur privés seront reconstitués sur le modèle
des mesures adoptées dès 1982 pour les personnes relevant
du code des pensions civiles et militaires de retraite (article 6).
Par contre et malgré les voeux exprimés par certaines associations
de rapatriés auditionnées par le rapporteur, le projet de
loi ne constitue pas une « quatrième loi d'indemnisation
» venant compléter les trois lois précédentes
de du 15 juillet 1970, du 2 janvier 1978 (loi n° 78-1 relative à
l'indemnisation des Français rapatriés d'outre-mer dépossédés
de leurs biens) et du 16 juillet 1987 (loi n° 87-549 relative au règlement
de l'indemnisation des rapatriés) ; trois lois ordonnées
autour des principes définis en 1970 mais qui, l'une après
l'autre, ont permis d'améliorer l'indemnisation offerte aux rapatriés
en supprimant la dégressivité de l'indemnisation, en élevant,
par deux fois, le plafond du montant des biens indemnisables et les barèmes
servant de base à l'estimation de la valeur des biens spoliés
et en créant, pour les plus modestes, une allocation forfaitaire
destinée à indemniser la perte des meubles meublants.
Outre qu'une telle mesure est d'un coût très élevé
manifestement incompatible avec la nécessité d'une saine
gestion des ressources publiques - selon les estimations de Groupement
national pour l'indemnisation des biens spoliés ou perdus outre-mer
(GNPI), elle s'élève à 12 milliards d'euros - elle
n'entre pas dans les principes qui dès l'origine ont fondé
le droit à réparation en faveur des rapatriés.
En effet, et cela vaut la peine que l'on s'y attarde, il n'a jamais été
dans l'intention du législateur de procéder à l'indemnisation
intégrale, sur le budget de la France, des biens perdus par les
rapatriés outre-mer.
Le rapporteur, conscient de l'émotion provoquée au sein
de la population rapatriée par ce débat, entend bien ne
pas éluder le problème auquel il apporte les éléments
qui suivent, puisés dans l'analyse des législations antérieures.
Dans un premier temps et face à l'ampleur des besoins immédiats
liés au rapatriement massif des Français d'Algérie,
l'Etat a décidé, dans son action en direction des rapatriés,
de privilégier les mesures d'accueil et de réinstallation
des personnes au détriment de l'indemnisation des biens. Le décret
du 10 mars 1962, pris pour l'application de la loi n° 61-1439 du 26
décembre 1961 relative à l'accueil et à la réinstallation
des Français d'outre-mer, a mis en place des prestations d'accueil
et des aides au reclassement pour un montant évalué à
14,5 milliards d'euros.
Toutefois, si l'accent a été mis sur la réinstallation,
la question de l'indemnisation n'a pas été abandonnée
par le législateur qui a simplement renvoyé à plus
tard son règlement3. Tout au long de la décennie 1960, le
dossier est resté en suspens jusqu'à ce que Georges Pompidou
accède à la présidence de la République et
s'en empare, conformément à ses engagements de candidat.
Ce faisant, en créant, par la loi du 15 juillet 1970, une contribution
en faveur des rapatriés, l'Etat français excédait
ses obligations juridiques. Il répondait simplement et fort légitimement
d'ailleurs à une sollicitude morale : prendre en compte les souffrances
vécues par une frange importante des citoyens.
Juridiquement en effet et comme il s'y était engagé à
deux reprises dans les Déclarations adoptées le 19 mars
1962 à l'issue des pourparlers d'Evian (plus connues sous le nom
d'accords d'Evian), il revenait à l'exécutif provisoire
algérien et non à l'Etat français d'indemniser équitablement
les biens dont les Français avaient été dépossédés
au moment de l'indépendance du pays (4).
Telle est la raison pour laquelle la contribution nationale à l'indemnisation
des Français créée par la loi de 1970 a le caractère
d'une avance sur les créances détenues à l'encontre
des Etats étrangers ou des bénéficiaires de la dépossession
et non celle d'une indemnisation définitive et qu'elle ne prétend
aucunement à couvrir - comme l'indique la dénomination choisie
à dessein de « contribution » - l'intégralité
des dépossessions.
De sorte que les actions en justice entreprises par les rapatriés
réclamant une indemnisation plus élevée de leurs
biens laissés en Algérie se sont systématiquement
soldées par une fin de non-recevoir. Le Conseil d'Etat comme la
Cour européenne des droits de l'homme, tous deux saisis par la
même requérante, Mme Teytaud, ont estimé que l'Etat
français n'était pas tenu de se substituer à l'Etat
algérien défaillant pour indemniser intégralement
les propriétaires français dépossédés
(5).
« Marché de dupes » diront certains mais les accords
signés par la France avec la Tunisie, le Maroc et, plus récemment,
avec Madagascar et le Cambodge sont là pour démontrer qu'une
indemnisation des biens des rapatriés par les Etats ayant accédé
à l'indépendance n'est pas chose impossible.
Par ailleurs, une rapide comparaison du dispositif français et
de ceux adoptés par les pays étrangers confrontés
à une problématique identique montre que la France n'a pas
à rougir de son action.
Il est d'abord à remarquer qu'à l'exception de l'Italie
aucun Etat hormis la France n'a spontanément mis en place un dispositif
d'indemnisation en faveur des rapatriés. Cet état de fait
est d'autant plus méritoire que la France est de très loin
l'ancienne puissance coloniale européenne confrontée à
la plus forte population rapatriée.
La Grande-Bretagne, ex-première puissance coloniale au monde, n'a
procédé à l'indemnisation de ses ressortissants qu'une
fois conclus des accords avec les nouveaux pays indépendants comme
cela a été notamment le cas avec la Chine lors de la rétrocession
de Hong Kong.
La Belgique, la Hollande, la Suisse et l'Espagne ont limité leur
action en direction des rapatriés à l'adoption de mesures
sociales (retraites) ou de réinstallation (prêts).
Le Portugal, enfin, n'a jamais eu les moyens financiers d'indemniser ses
400 000 rapatriés espérant pour le faire un hypothétique
fonds d'indemnisation européen.
Pour revenir au cas de l'Italie, souvent cité en exemple par les
associations de rapatriés pour justifier la demande d'une réévaluation
de l'indemnisation, une étude conduite en 1987 par l'Agence nationale
pour l'indemnisation des Français d'outre-mer (ANIFOM) a mis en
évidence qu'outre le fait que cette réévaluation
portait sur un nombre très restreint de rapatriés - 1 350
exploitants agricoles - sans commune mesure avec le nombre des Français
dépossédés de leurs biens, une analyse approfondie
des deux dispositifs démontre qu'à catégorie de bénéficiaire
identiques, le système d'indemnisation mis en place par la France
est le plus avantageux dans la mesure où, basé sur des estimations
certes moins généreuses, il tient compte de l'érosion
monétaire.
Plus de quarante ans après les faits, il apparaît donc budgétairement
peu réaliste de revenir sur les principes sur lesquels se fonde
le droit à indemnisation des rapatriés.
Toutefois, afin de ne pas fermer la porte à une indemnisation renforcée
des biens perdus par les rapatriés, le rapporteur encourage vivement
la mise en place d'un dialogue suivi entre les autorités française
et algérienne sur ce point. Noué dans le cadre régulier
des échanges bilatéraux, celui-ci pourrait évoquer
un règlement amiable de la question du remboursement des biens
laissés par les rapatriés sur le sol de l'Algérie.
De la même façon, le rapporteur considère avec bienveillance
tous les travaux effectués et les études menées,
notamment par la Mission interministérielle aux rapatriés
(MIR) et par le Haut conseil aux rapatriés (HCR), qui viseraient
à établir un juste état des lieux de la situation
de tous les rapatriés au regard de l'indemnisation et à
envisager les voies et moyens de nature à permettre une meilleure
prise en compte des préjudices qu'ils ont subis.
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